鄭羽

在當前超16萬億的PPP存量盤子里，九成以上項目依賴政府財政支出支撐運營。但行業(yè)里一個心照不宣的事實是：政府付費拖欠早已不是個案——中部某省部分縣區(qū)的PPP項目付費率甚至不足30%，不少社會資本因為現(xiàn)金流斷檔，連基本的設備維護都難以為繼。

更關(guān)鍵的是，2022年原《PPP項目績效管理操作指引》（即13號文）逐步停止執(zhí)行后，直到2024年84號文出臺前，這兩年多的“政策銜接期”讓存量項目徹底失去了績效管理的上位依據(jù)。結(jié)果就是：超七成項目沒按要求做定期績效評價，近半數(shù)項目的中期評估直接擱置；就算勉強做了評價的，也大多因為“沒標準、沒人管”流于形式，之前提了多年的“按效付費”，慢慢變成了合同里的“擺設條款”。

84號文的出臺，恰恰踩在了這個痛點上。它沒有再提一次“按效付費”，而是通過一套“預算硬約束+責任明劃分+爭議有解法”的機制，把過去十余年的“原則倡導”，變成了現(xiàn)在能落地、可追溯的“剛性規(guī)則”。今天我們就從實務角度，聊聊84號文怎么破解績效付費的老問題，以及還有哪些需要協(xié)同解決的新矛盾。

一、政策銜接期的遺留困局：績效付費為何“落不了地”？

在84號文之前，不是沒有文件提過績效與付費掛鉤——從2014年的操作指南到2020年的13號文，政策方向一直很明確。但為什么到了實務中，還是走了樣？尤其是在13號文廢止后的銜接期里，這些問題被放得更大了。

（一）“誰來評、評什么”始終沒說清

13 號文雖搭建了績效管理的整體框架，但對財政部門與行業(yè)主管部門的具體權(quán)責劃分未完全明晰。在政策銜接期，這一問題進一步顯現(xiàn)：部分項目的績效評價由財政部門牽頭開展，由于財政部門與行業(yè)主管部門的專業(yè)側(cè)重不同，某些考核指標設置不盡合理。比如某污水處理項目，財政部門把“廠區(qū)衛(wèi)生”“檔案完整度”這類非核心指標權(quán)重設到40%，關(guān)鍵的“出水COD達標率”只占20%；有的還是由項目公司自己評自己，結(jié)果自然是“年年滿分”，但周邊居民的投訴從沒斷過，考核的初衷未能實現(xiàn)。

這類情況的出現(xiàn)，本質(zhì)是績效管理的責任主體和專業(yè)適配性尚未完全匹配，專業(yè)性有待進一步提高。

（二）付費拖欠“沒懲罰、沒解法”

之前的政策只要求“按績效付費”，但沒說“不付費該怎么辦”。在政策銜接期，受地方財政收支平衡壓力影響，部分地區(qū)項目付費進度有所放緩：有的地方因財政統(tǒng)籌安排需要，付費節(jié)奏與合同約定存在一定偏差；有的地方則因績效評價流程未及時完成，導致付費環(huán)節(jié)暫未推進。

東部某垃圾焚燒項目就遇到了這種情況：運營3年，政府只付了不到三分之一的補貼，累計拖欠1.8億元。項目公司打官司，耗時兩年也沒個明確結(jié)果——畢竟地方政府不是“不想付”，很多時候是“真沒錢”，但社會資本總不能看著項目停擺。這背后既體現(xiàn)了地方財政的實際收支壓力，也反映出付費履約的配套機制仍需完善，‘按效付費’未能形成雙向的良性約束。

（三）指標“定死了”，運營“跟不上”

PPP項目的運營周期少則10年，多則30年，但之前的政策沒說過“指標能調(diào)整”。在政策銜接期，這一問題更為凸顯：某2018年落地的智慧城市項目，當初定的指標還是“設備采購數(shù)量”“系統(tǒng)上線率”，這幾年數(shù)據(jù)安全、智慧服務覆蓋率成了核心需求，卻沒人牽頭調(diào)整指標。結(jié)果就是：項目公司照著老指標干，年年“績效達標”，但政府和公眾想要的服務根本沒到位，導致評價結(jié)果與政府、公眾對服務的實際需求存在偏差，也使得‘按效付費’難以適配項目運營的動態(tài)變化。

二、84號文的“破局點”：三個剛性設計補上漏洞

84號文的價值，不是推翻過去的政策，而是精準補上了政策銜接段暴露的漏洞。它用三個關(guān)鍵設計，讓“按效付費”真正從紙面上站了起來。

（一）明確“誰來評”：行業(yè)主管部門“接棒”，專業(yè)的事歸專業(yè)的人

84號文第一次明確：績效監(jiān)控和評價的核心責任，歸行業(yè)主管部門；財政部門不再直接參與評價，轉(zhuǎn)而負責制度監(jiān)督和再評價。

比如某高速公路項目，之前財政部門評的是“綠化覆蓋率”“臺賬齊不齊”，交通運輸部門接手后，把“高峰通行效率”“應急救援響應時間”這些和公眾體驗直接相關(guān)的指標，權(quán)重提至60%。調(diào)整后，評價結(jié)果和實際服務質(zhì)量的契合度，從之前的45%漲到了82%。

同時，84號文還要求地方政府回頭查合同：凡是沒明確“績效得分怎么和付費掛鉤”的，都要補充條款?，F(xiàn)在大岳服務的項目里，已經(jīng)有不少補上了“得分80—90分按95%付費、90分以上全額付”的剛性規(guī)則，再也不是過去“按績效付費”的模糊表述。

（二）解決“付不付”：預算+清欠雙保險，從“彈性”變“剛性”

針對付費拖欠這個老大難，84號文搭了兩道防線：

• 一是“預算硬約束”：要求地方政府按項目運營周期，把績效付費分年度算清楚，而且必須納入預算。東部某地級市已經(jīng)把23個PPP項目的付費需求，納入了2026—2030年的財政規(guī)劃，資金覆蓋率做到了100%——這就從源頭上為資金提供了保障。
• 二是“清欠有要求”：文件明確要求“不能用拖延驗收、延遲評價來拖欠付費”，已經(jīng)欠的錢，要按國家規(guī)定解決。比如某污水處理項目的1.2億元歷史欠費，之前拖了兩年沒動靜，84號文出臺后，通過“專項債置換+分期支付”的方式，終于有了落地的眉目。

據(jù)財政部的監(jiān)測數(shù)據(jù)，84號文實施后，全國PPP項目的政府付費及時率，已經(jīng)從銜接期的62%漲到了81%——這個變化在實務中很明顯，不少項目公司反饋“最近半年的付費到賬速度確實快了”。

（三）允許“調(diào)指標”：中期評估補漏洞，應對運營變數(shù)

84號文還有個很務實的設計：允許結(jié)合績效評價做中期評估，并根據(jù)實際情況調(diào)整項目條款。這就解決了“指標定死、運營跟不上”的問題。

比如某養(yǎng)老PPP項目，運營5年后發(fā)現(xiàn)，當初沒考慮“智能護理設備”的使用情況，通過中期評估，不僅把“智能設備使用率”加進了核心指標，還根據(jù)項目公司這幾年的績效表現(xiàn)，把合作期限從15年延長到20年——既讓社會資本有動力投入新設備，也保證了養(yǎng)老服務的升級。

還有智慧市政這類技術(shù)迭代快的項目，現(xiàn)在也能通過中期評估，新增“數(shù)據(jù)安全達標率”“服務響應速度”這些新指標，不用再抱著老條款“硬湊績效”。

三、實務里的新矛盾：財政困局下的“惡性循環(huán)”怎么破？

雖然84號文補了不少漏洞，但實務中還有個繞不開的難題——就像很多同行遇到的：地方政府不是“不想付”，是真的“沒錢付”。結(jié)果就是：政府付費拖→項目公司沒錢運維→績效得分低→政府更有理由少付，形成一個死循環(huán)。

這個循環(huán)比之前的“政策空窗”更復雜，因為它不是單一的“政策沒到位”，而是財政現(xiàn)實、合同剛性和服務質(zhì)量的多重博弈。

（一）績效低分可能不是“沒做好”，而是“沒錢做”

北方某地級市有個總投資十幾億元的PPP項目，運營四五年了，政府只付了預期付費的十分之一。項目公司現(xiàn)金流早斷了，不僅沒錢買養(yǎng)護材料，連員工工資都拖欠了半年。最后績效評價時，因為“路面裂縫沒修”“路燈壞了沒換”，得分直接跌破60分。

這種情況，你能說是社會資本“沒履約”嗎？其實是政府付費不足直接導致的項目公司未能履約到位。如果還按常規(guī)機制扣減付費，只會讓項目更難以為繼——這也是84號文落地時需要靈活處理的問題。

（二）四方利益“難平衡”

這個循環(huán)里，沒有絕對的“過錯方”，只有各自的難處：

• 地方政府：受“三保”（保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生）和債務管控影響，尤其是土地出讓收入下降后，能勻給PPP項目的資金更少了。比如某市2023年的政府性基金收入，只完成了預算的7.46%，連某PPP項目的資本金都湊不齊，更別說運營補貼了；
• 項目公司：一邊是政府付費拖，一邊是銀行貸款要還。華東某省的一家投資公司，光政府的欠款就有30億元，再加上銀行抽貸20億元，流動性直接少了50億元，想運維都沒本錢；
• 金融機構(gòu)：看到項目現(xiàn)金流惡化，只會收緊授信，形成“付費拖→運維差→績效低→抽貸”的惡性循環(huán)；
• 公眾：最后買單的還是老百姓——某垃圾收運項目因為政府8個月沒付補貼，社會資本停了垃圾清運，小區(qū)里臭味彌漫，投訴量翻了三倍。
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（三）破局思路：不能只盯著“績效－付費”，要“協(xié)同紓困”

破解這個循環(huán)，不能再用“單向約束”的思路，得從“短期紓困、中期調(diào)整、長期優(yōu)化”三個層面搭框架：

短期先“止血”：優(yōu)先用專項債、化債資金補付費缺口，至少保證核心運維——比如先把人員工資、設備基礎維護的資金落實，別讓項目直接停擺。同時可以協(xié)商采用“基礎付費+績效獎勵”的模式：基礎付費覆蓋核心成本，績效獎勵等財政好轉(zhuǎn)了再補，避免“一扣到底”。

中期調(diào)“條款”：針對財政困難地區(qū)，不妨重新談合同：比如某項目通過把融資利率從4.9%降到3.6%（現(xiàn)為3.5%，與5年期LPR錨定），同時把項目收益率從8%降到6.5%，讓政府年付費壓力少了，能按時付費了，這樣雙方都能接受。

長期謀“盤活”：對有收益潛力的項目，可嘗試通過REITs、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式引入新資本。引入資金成本低、運營管理高效的運營方，還可在降低成本的同時提高項目收益。

四、結(jié)語：84號文不是“終點”，是“新起點”

84號文最核心的意義，不是出臺一套“更嚴的規(guī)則”，而是在政策銜接期后，給存量PPP項目立了一個“可落地的標準”——它既明確了“按效付費”的剛性，也留了“應對財政現(xiàn)實”的彈性。

但要讓這套機制真正跑起來，還需要政府、社會資本、咨詢機構(gòu)、金融機構(gòu)的協(xié)同：政府要把付費預算做扎實，社會資本要在能力范圍內(nèi)保服務，咨詢機構(gòu)可以幫忙算清“運維底線成本”“合同調(diào)整空間”，金融機構(gòu)也需要更包容的授信政策。

畢竟，PPP的核心是“合作共贏”，不是“互相約束”。84號文搭好了框架，接下來的關(guān)鍵，就是在實務中找到各方利益的平衡點，讓存量項目真正“活”起來，而不是在“績效低分、付費拖欠”的循環(huán)里繼續(xù)耗下去。