馬 莉      葛 凡

目前，PPP存量項(xiàng)目正面臨多重挑戰(zhàn)，地方財(cái)政收緊導(dǎo)致的政府付費(fèi)滯后、融資市場(chǎng)波動(dòng)引發(fā)的資金鏈緊張、政策調(diào)整帶來(lái)的合規(guī)性壓力、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不一致等問(wèn)題交織疊加，使得部分項(xiàng)目的政府和社會(huì)資本合作基礎(chǔ)逐漸弱化，終止合作的情況日益增多。然而，PPP存量項(xiàng)目終止絕非“一斷了之”的簡(jiǎn)單操作，其涉及政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、公眾等多方主體的利益，若不能順利開展終止談判并處理好后續(xù)工作，最終可能引發(fā)法律糾紛、帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)或?qū)е鹿卜?wù)中斷。因此，深入剖析項(xiàng)目終止過(guò)程中的核心要點(diǎn)與難點(diǎn)，依法依規(guī)、科學(xué)有序地推進(jìn)處置工作，成為當(dāng)前PPP領(lǐng)域亟待研究的重要課題。結(jié)合工作實(shí)踐，對(duì)于政府和社會(huì)資本已明確終止合作的PPP存量項(xiàng)目，需從投資、收入及履約三個(gè)方面梳理要點(diǎn)，為后續(xù)談判提供支撐依據(jù)。

一、投資情況梳理：精準(zhǔn)核算，筑牢費(fèi)用基數(shù)

投資情況的梳理是終止合作處置的基礎(chǔ)，其核心在于明確社會(huì)資本的實(shí)際投入與資金使用軌跡，為明確終止費(fèi)用提供依據(jù)。 

（一）資金籌措情況梳理

需全面核查項(xiàng)目資本金的認(rèn)繳與實(shí)繳情況，包括社會(huì)資本方是否按合同約定足額繳納資本金，是否存在抽逃、挪用資本金的情形。同時(shí)，要厘清銀行融資及其他債務(wù)性資金的到位情況，明確融資規(guī)模、利率、還款期限等核心條款，以及政府方是否提供了擔(dān)保或承諾。

難點(diǎn)在于部分項(xiàng)目存在資本金認(rèn)繳與實(shí)繳不一致的情況，且部分融資文件不完整，導(dǎo)致資金來(lái)源與性質(zhì)難以界定。此外，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中新增的融資需求，若未按原合同約定履行審批程序，其資金是否納入終止費(fèi)用核算范圍，需結(jié)合合同約定與法律規(guī)定綜合判斷。

（二）資金支出情況梳理

要逐筆核實(shí)項(xiàng)目公司的資金支出明細(xì)，明確資金使用范圍與具體用途。需嚴(yán)格區(qū)分本項(xiàng)目投資支出與非本項(xiàng)目投資支出，確保每一筆支出都有對(duì)應(yīng)的合同、發(fā)票、支付憑證等佐證材料。

實(shí)操中，部分項(xiàng)目存在支出憑證不規(guī)范、費(fèi)用分?jǐn)偰：葐?wèn)題。同時(shí)，建設(shè)期利息的計(jì)算需結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資金到位時(shí)間等因素，若項(xiàng)目存在工期延誤，利息核算將更為復(fù)雜。

二、收入情況梳理：厘清往來(lái)，明確支付責(zé)任

項(xiàng)目公司收入情況的梳理核心是確認(rèn)截止終止時(shí)點(diǎn)的已獲收益與應(yīng)收款項(xiàng)，為政府方應(yīng)付終止費(fèi)用的計(jì)算提供支撐。

（一）收入類型與金額梳理

需全面梳理項(xiàng)目公司的收入來(lái)源，包括政府方已支付的每筆費(fèi)用，以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中獲得的使用者付費(fèi)。要逐一核對(duì)每一筆收入的支付憑證、發(fā)票、銀行流水等資料，明確收入金額、支付時(shí)間、支付依據(jù)及未支付款項(xiàng)的金額與原因。

難點(diǎn)在于部分項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制未有效落地，政府方支付的費(fèi)用與績(jī)效結(jié)果掛鉤不緊密，導(dǎo)致部分款項(xiàng)支付滯后或存在爭(zhēng)議。對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，若存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、欠費(fèi)追繳困難等情況，需核實(shí)實(shí)際到賬收入與應(yīng)收收入的差額，明確該部分差額的責(zé)任主體與處理方式。

（二）應(yīng)收款項(xiàng)的認(rèn)定與處理

重點(diǎn)關(guān)注政府方未按合同約定支付的款項(xiàng)，包括逾期未付的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等政府支出責(zé)任，以及應(yīng)結(jié)算但未結(jié)算的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等。需核查未支付款項(xiàng)的形成原因，區(qū)分是政府方財(cái)政資金緊張導(dǎo)致的延遲支付，還是項(xiàng)目公司未達(dá)到合同約定的支付條件導(dǎo)致的未支付。后續(xù)需結(jié)合責(zé)任認(rèn)定結(jié)果確定是否納入終止費(fèi)用，避免國(guó)有資產(chǎn)流失或社會(huì)資本合理利益受損。

三、項(xiàng)目實(shí)施履約情況梳理：復(fù)盤全流程，厘清責(zé)任邊界

項(xiàng)目實(shí)施履約情況的復(fù)核是責(zé)任認(rèn)定的關(guān)鍵，依據(jù)已簽署的PPP合同及相關(guān)協(xié)議，全面復(fù)盤項(xiàng)目從立項(xiàng)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全流程，判斷各方是否履行合同義務(wù)，為補(bǔ)償或賠償談判提供依據(jù)。

（一）建設(shè)階段履約情況梳理

核查項(xiàng)目建設(shè)期是否嚴(yán)格遵守合同約定的工期，若存在工期延誤，需明確延誤原因是政府方未及時(shí)提供建設(shè)條件、審批手續(xù)辦理滯后，還是社會(huì)資本方施工組織不當(dāng)、資金不到位。同時(shí)，要檢查建設(shè)手續(xù)是否完備，審批文件是否齊全有效，是否存在未批先建、違規(guī)建設(shè)的情形。此外，需核實(shí)項(xiàng)目交竣工手續(xù)的辦理情況，確認(rèn)是否存在質(zhì)量缺陷。

難點(diǎn)在于工期延誤、手續(xù)瑕疵等問(wèn)題往往是多方因素共同作用的結(jié)果，例如政府方未及時(shí)交付建設(shè)用地，同時(shí)社會(huì)資本方存在施工管理疏漏，此時(shí)需區(qū)分主次責(zé)任。部分項(xiàng)目的審批文件存在補(bǔ)簽、后補(bǔ)的情況，難以準(zhǔn)確判斷手續(xù)辦理的合規(guī)性與及時(shí)性。

（二）運(yùn)營(yíng)階段履約情況梳理

檢查項(xiàng)目公司是否按合同約定提供了符合標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)，包括公共服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、安全性等是否達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)要求。核實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)工作是否定期開展，以及評(píng)價(jià)結(jié)果與費(fèi)用支付的掛鉤情況。同時(shí)，要關(guān)注項(xiàng)目公司是否履行了設(shè)備維護(hù)、設(shè)施更新、安全保障等義務(wù)，是否存在因運(yùn)營(yíng)不當(dāng)導(dǎo)致公共服務(wù)中斷或質(zhì)量下降的情形。

實(shí)操中，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往存在一定的模糊性，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)服務(wù)是否達(dá)標(biāo)難以形成統(tǒng)一判斷。此外，若項(xiàng)目存在運(yùn)營(yíng)成本超出預(yù)期、服務(wù)對(duì)象需求變化等情況，項(xiàng)目公司是否有權(quán)要求調(diào)整運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，或政府方是否有權(quán)據(jù)此要求減免部分責(zé)任，需結(jié)合合同約定與行業(yè)慣例綜合分析。

（三）合同履行情況綜合判斷

全面梳理政府方與社會(huì)資本方在合同履行過(guò)程中的義務(wù)履行情況，包括政府方是否按時(shí)支付相關(guān)費(fèi)用、提供約定的支持條件，社會(huì)資本方是否按要求完成項(xiàng)目建設(shè)、履行運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任等。重點(diǎn)核查是否存在違約行為，包括違約的具體情形、發(fā)生時(shí)間、造成的損失等。

難點(diǎn)在于部分項(xiàng)目合同條款約定不明確，對(duì)于一些特殊情形的處理未作出具體規(guī)定，導(dǎo)致雙方對(duì)合同義務(wù)的理解存在分歧。此外，違約行為與損失之間的因果關(guān)系認(rèn)定較為復(fù)雜，例如政府方延遲支付費(fèi)用與項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量下降之間是否存在直接因果關(guān)系，需結(jié)合事實(shí)依據(jù)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)論證。

四、總結(jié)

PPP存量項(xiàng)目終止合作涉及政策環(huán)境、市場(chǎng)變化、合同履行等多重因素，其處置過(guò)程復(fù)雜且敏感，關(guān)乎各方主體的合法權(quán)益。要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目終止的平穩(wěn)有序，需梳理核心要點(diǎn)，為后續(xù)談判提供支撐依據(jù)，通過(guò)規(guī)范、高效的處置，化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合作的友好終止。